【行政法裁判選輯】
【最高行政法院98年度裁字第1113號裁定】
公立學校聘任之教師係基於聘約關係，擔任教學研究工作(司法院釋字第308號解釋理由)，公立學校與所聘任之教師間關係，係因締結行政契約所形成之公法關係。
文/楊春吉(故鄉)
【裁判要旨】
按行政訴訟法第107條第1項第10款：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」又「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」教師法第33條亦著有明文，教師對有關其個人之措施，應按事件性質，決定其是否可以提起行政訴訟。公立學校聘任之教師係基於聘約關係，擔任教學研究工作(司法院釋字第308號解釋理由)，公立學校與所聘任之教師間關係，係因締結行政契約所形成之公法關係。教師法第16條所規定教師享有之權利，及第17條第1項所規定之教師應負擔之義務，在公立學校，乃是基於法律規定，構成公立學校與所聘任教師間行政契約之權利義務關係內容。其中教師法第17條第1項第4款之「輔導或管教學生，導引其適性發展，並培養其健全人格」，及第9款之「擔任導師」之辦法，依同條第2項規定，由各校校務會議定之，以期學校合理妥適要求教師履行該等義務。公立學校教師擔任導師既是履行其與學校間行政契約上之義務，公立學校要求其所聘任之教師擔任導師，即是行使其平等關係之行政契約上權利，並非屬行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項所規定，具上下關係之公權力措施性質之行政處分。相對人為公立學校，抗告人為其所聘任之教師，彼此間為行政契約關係，相對人對抗告人發系爭兼職聘書，排定其自96年8月1日起至97年7月31日止兼任導師乙職，依上述說明，係行使其行政契約上之權利，要求抗告人履行其擔任導師之行政契約上之義務，並非行政處分。抗告人指系爭兼職聘書為行政處分云云，顯有誤解，其以此為前提所為之各項主張，並不足採。又教師擔任導師之義務，係屬工作條件，其既非變更教師之身分關係，對教師之權利或法律上利益，亦難謂有重大影響，依現行本院一致見解，此方面之爭議，尚不能提起行政訴訟。因此，抗告人誤上開相對人要求其擔任導師之權利行使為行政處分，訴請撤銷，即欠缺撤銷訴訟之起訴要件，原裁定以其起訴不合法予以駁回，揆諸首揭說明，即無不合。抗告人抗告並無理由，應予駁回。
【裁判全文】
最 高 行 政 法 院 裁 定
98年度裁字第1113號
抗 告 人 甲○○
上列抗告人因與相對人臺北縣立崇林國民中學間有關教育事務事件，對於中華民國97年12月7日臺北高等行政法院97年度訴字第744號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、原裁定以：抗告人主張相對人未依臺北縣立崇林國民中學導師遴聘辦法（下稱導師遴聘辦法）排定導師，卻引民國95年6月30日校務會議通過之附帶決議，免除45歲以上資深教師擔任導師之義務，並據為96年8月1日北縣崇中人兼字第0960000003號兼職聘書（下稱系爭兼職聘書），排定抗告人自96年8月1日起至97年7月31日止兼任導師乙職，損及其權益，因而提起撤銷訴訟，請求撤銷系爭兼職聘書。依司法院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號及第338號解釋意旨，公務人員得依行政訴訟程序提起救濟之權益為：一、足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，例如依公務人員考績法規所為免職處分等。二、於其憲法所保障服公職之權利有重大影響之處分，例如：具法定資格始得任用，並受身分保障之公務員，因受非懲戒性質之免除現職處分；主管機關對公務人員任用資格審查，認為不合格或降低原擬任之官等，或公務員對其審定之級俸有爭執。三、公務人員之公法上財產請求權遭受損害者。至於公務人員考績法之記大過處分，或其他管理措施或有關工作條件之處置，並未改變公務員之身分關係，不直接影響人民服公職之權利，則不許提起行政訴訟。教師雖非公務人員服務法所稱之公務人員，惟基於平等原則，教師因身分關係所受行政處置而可以提起行政訴訟之範圍，解釋上與公務人員應無分軒輊。查導師遴聘辦法第1條載明：「．．．本辦法係根據教師法第17條第9款．．．訂定之。」而教師法第17條第9款規定：「教師除應遵守法令履行聘約外，並負有下列義務：．．．九、擔任導師．．．。」同條第2項規定：「前項第4款及第9款之辦法，由各校校務會議定之。」基此，可知各校校務會議依法得就「教師擔任導師」訂定遵循辦法以為適用甚明。但既為教師擔任導師之遵循辦法，自以該辦法有規定者為限。次查相對人於95年6月30日94學年度第2學期期末校務會議通過提案11修訂「導師遴聘辦法」增訂第5條第3款（下稱系爭條款）係記載：「 除自願擔任導師者，以積分低者優先擔任導師，若積分相同者，依下列序位徵召遴選：第一順位，於本校擔任導師年資較淺者；第二順位，於本校任教年資較淺者；第三順位，上述各款相同者，以年輕者為優先。」有該系爭條款附原審法院原證1足佐，並無所謂「超過45歲之資深教師得續免任導師2年」之記載。又，相對人於95年6月30日94學年度第2學期期末校務會議通過提案11修訂「導師遴聘辦法」所增訂之系爭條款，其決議內容係就學校教師如何兼任導師之順位等事項為抽象之規範，核其性質乃相對人內部對於教師依教師法兼任導師如何分工之校務管理辦法，顯非中央或地方機關就具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，即非行政處分，因而本該非行政處分性質之校務內部管理辦法所為之系爭兼職聘書通知，自屬校務內部管理措施之文書，即非就具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。對於抗告人之教師資格等身分上之權益並無重大影響，亦無涉其公法上財產權益，尚非行政處分之性質甚明，依行政訴訟法第4條第1項之規定意旨，本不得對之提起行政訴訟。抗告人主張該導師遴聘辦法為行政命令，容有誤解法令情形，不足採憑。系爭兼任導師之聘書既係本於相對人校務內部管理措施所為之文書，自非行政處分，揆諸前開說明，自不得作為撤銷訴訟或確認無效訴訟之訴訟標的，抗告人對之起訴請求撤 銷系爭兼職之聘書，或如其原先訴之聲明1請求確認上開所謂附帶決議無效之訴，於法均有未合，應予駁回。
三、抗告意旨略謂：（一）原裁定係將對公務員提起行政訴訟之限制，自行以「平等原則」延伸適用於本案，顯違法令及判例適用範圍之錯誤：本院40年判字第19號判例即已言明，聘任之教職員非屬公務員。另依行政院91年12月24日提案增修教師法第17條之立法理由亦可得知，行政院亦認定教師係屬 「人民」性質。教師既屬「人民」性質，即應受憲法第16條訴訟權益之保障。原裁定僅以自創之「平等原則」，認定非公務員身分之教師亦同受公務員訴訟權之限制，顯為荒謬且違背法令。（二）原裁定先認定相對人發予抗告人之導師兼職聘書非行政處分，從而歸納出導師遴聘辦法非行政命令之結論，有其推理邏輯上之謬誤：抗告人主張，應先確定依教師法第17條第2項授權訂定之導師遴聘辦法是否為攸關公權力行使辦法之行政命令，從而決定相對人所發予抗告人之導師兼職聘書是否為行政處分，始為妥適。（三）導師遴聘辦法為行政命令，系爭兼職聘書為行政處分：1.公立學校係屬行政機關，故各級公立學校所自行訂定之「教師擔任導師實施辦法」即具公權力之行使，如教師拒絕依該行政命令履行擔任導師之公法義務，其法律效果亦明文規定於教師法第18條，則導師遴聘辦法自屬行政機關依教師法授權訂定之行政命令。2.再依教師法第17條修正案之提案理由可知，行政院顯然認定教育部所定「中等以上學校導師制實施辦法」為欠缺法律授權之「行政命令」。3.依司法院釋字第638號解釋可知，義務係屬對於人民自由權利之限縮，應以法律或法律具體明確授權之法規命令加以規範，始符合憲法第23條法律保留原則；擔任導師既為具人民身分之教師的公法義務，是對其自由權力限縮，自應以法律定之，並應訂定強制教師履行導師義務公權力行使辦法（即行政命令）及其法律授權依據。4.行政院原提案修正由高級中等以下學校主管教育行政機關（縣市政府）所訂定之「教師擔任導師實施辦法」，符合行政程序法第150條所稱之法規命令，亦具備中央法規標準法第3條規定之「辦法」名稱，應屬行政命令無誤。其後，前開提案修正條文雖未通過，而係將原由各縣市政府所定之公權力行使辦法改由高中、國中及國小訂定，惟此亦應無損於其屬行政命令之性質。綜上，原裁定未審酌教師擔任導師係基於法律規定之公法義務，及立法院修正教師法第17條之立法原意，即認定各校所訂之「教師擔任導師實施辦法」係「機關內部對於教師依教師法兼任導師如何分工之校務管理辦法」（即行政程序法第159條所稱之行政規則），並據以推論相對人依據該辦法所為之系爭兼職聘書通知，非行政處分，顯已違法侵害教師（人民）權利（課以不平等之自由權利限縮），使其無機會行使憲法第16條之訴訟權益，有失憲法保障人民權利之意旨。又依司法院釋字第462號解釋可知，學校依法律授權訂定公權力之行使辦法，即為行政命令；本案之導師遴聘辦法為行政命令，且系爭兼職聘書亦為行政處分，抗告人自得提起行政訴訟，原裁定認定非行政處分，顯已違反前開司法院釋字第462號解釋，有違背法令之情形，應予廢棄。（四）請求裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋：教師法第17條第2項對教師擔任導師義務之授權條文，僅有教師法第17條第1項第9款及第2項概括授權其內容及範圍，此是否符合憲法第23條法律保留原則之意旨，似有釋憲之必要。再者，教師擔任導師係基於法律規定之公法義務，應以行政命令加以訂定，始可有效保障憲法第16條所賦予人民提起訴願或訴訟之權利。本案涉及憲法第16條人民提起訴願或訴訟之權利及憲法第23條法律保留原則對法律概括授權下訂定行政命令位階之公權力行使辦法之必要性等之詮釋，如本院對前開2憲法條文於本案之適用性認定有由司法院大法官會議進一步詮釋之必要時，請依行政訴訟法第252條規定，裁定停止訴訟程序，並聲請大法官解釋等語。
四、本院按：
(一)按行政訴訟法第107條第1項第10款：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」又「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」教師法第33條亦著有明文，教師對有關其個人之措施，應按事件性質，決定其是否可以提起行政訴訟。
(二)公立學校聘任之教師係基於聘約關係，擔任教學研究工作(司法院釋字第308號解釋理由)，公立學校與所聘任之教師間關係，係因締結行政契約所形成之公法關係。教師法第16條所規定教師享有之權利，及第17條第1項所規定之教師應負擔之義務，在公立學校，乃是基於法律規定，構成公立學校與所聘任教師間行政契約之權利義務關係內容。其中教師法第17條第1項第4款之「輔導或管教學生，導引其適性發展，並培養其健全人格」，及第9款之「擔任導師」之辦法，依同條第2項規定，由各校校務會議定之，以期學校合理妥適要求教師履行該等義務。公立學校教師擔任導師既是履行其與學校間行政契約上之義務，公立學校要求其所聘任之教師擔任導師，即是行使其平等關係之行政契約上權利，並非屬行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項所規定，具上下關係之公權力措施性質之行政處分。相對人為公立學校，抗告人為其所聘任之教師，彼此間為行政契約關係，相對人對抗告人發系爭兼職聘書，排定其自96年8月1日起至97年7月31日止兼任導師乙職，依上述說明，係行使其行政契約上之權利，要求抗告人履行其擔任導師之行政契約上之義務，並非行政處分。抗告人指系爭兼職聘書為行政處分云云，顯有誤解，其以此為前提所為之各項主張，並不足採。又教師擔任導師之義務，係屬工作條件，其既非變更教師之身分關係，對教師之權利或法律上利益，亦難謂有重大影響，依現行本院一致見解，此方面之爭議，尚不能提起行政訴訟。因此，抗告人誤上開相對人要求其擔任導師之權利行使為行政處分，訴請撤銷，即欠缺撤銷訴訟之起訴要件，原裁定以其起訴不合法予以駁回，揆諸首揭說明，即無不合。抗告人抗告並無理由，應予駁回。
(三)教師法第17條第1項第9款規定教師有「擔任導師」之義務，同條第2項規定其辦法由各校校務會議定之，義務內容及賦予校務會議訂定實施辦法之權限已屬明確，並無抗告人所指有無符合憲法第23條疑義之問題，本院認無停止訴訟程序聲請大法官解釋之必要。又本院40年判字第19號判例已不再援用，均附此敘明。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民
事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 30 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 忠 仁
法官 黃 本 仁
法官 吳 東 都
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 98 年 5 月 1 日
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