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【最高行政法院98年度判字第351號判決】
採礦權之補償協議，應屬行政契約，彼此間之給付是否顯不相當，行政法院自應予以審查。
文/楊春吉(故鄉)
【裁判要旨】
(一)行政行為是否違法或無效，行政法院原則上有完全審查權，其對行政契約之審查自不例外。行政機關與人民締結行政契約，違反行政程序法或民法上強制或禁止相關規定者，為違法或無效，行政程序法第136條至第143條、第149條定有明文。因此，行政機關與人民訂立行政契約，而彼此間之給付是否顯不相當，行政法院自應予以審查。(二)經查，上訴人苗栗縣政府規劃施作苗26線道路，其中錫隘隧道工程用地係國有，上有上訴人甲○○之採礦權，上訴人苗栗縣政府遂依92年12月31日修正前礦業法第81條第3項規定，申請經濟部以91年5月10日經授務字第0912018520號公告「臺灣省苗栗縣獅潭鄉福興、公館鄉北河地方，苗26線錫隘隧道面積26公頃25公畝8平方公尺為禁採區」。兩造協商補償事宜，上訴人於91年6月24日發開會通知單，定91年6月27日召開協調會議，協調時，因上訴人苗栗縣政府之縣長傅學鵬自91年6月27日起至7月5日止，請公假9天，職務由副縣長代理，因此副縣長陳秀龍主持協調會係基於代理縣長之身分，協調後達成：「壹、因雙方所提出報告評估補償費差異甚大，業主提出補償費為拾億元，經第一次協商減為陸億元，再經第二次協商減為參億元，第三次協商再減為壹億伍仟萬元，最後協商依本府委託單位工業技術研究院能源與資源研究所評估未計年金現值利率折算壹億貳仟陸佰萬元為補償價金，以原核定該工程補償費扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予業主，另不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放。貳、業主同意繼續施工」之結論等情，核系爭協議為兩造訂立之行政契約性質，為原審所確定之事實。(三)系爭協議之補償金額為126,000,000元之計算，據上訴人苗栗縣政府稱係依其委託工研院能源與資源研究所之評估報告。惟查，工業技術研究院能資所90年7月18日出具之苗26線錫隘隧道劃定甲○○礦場禁採區之補償調查評估期末報告初稿「劃定禁採區之補償金額估算表」及結論與建議所載，補償費分2大類，第1類屬應補償之費用，金額為12,194,156元，第2類為因禁採使業者無法獲得可採礦量之預期利益部分，其中以禁採區可採礦量產值（預期利益）為130,229,859元，以21年分攤，平均每年產值為6,201,422元，建議補償72,916,320元；以林班地剔除後禁採區可採礦量產值（預期利益）為105,559,918元，以9.5年分攤，平均每年產值為11,111,570元，建議補償75,380,890元；以申請取得礦業用地範圍在禁採區可採礦量產值（預期利益）為6,065,797元，因可採礦量3個月可採完，建議補償6,065,797元，且第2類之預期利益部分，係供上訴人苗栗縣政府與上訴人甲○○協議時之參考等情，有工研院能資所出具之上該補償調查評估期末報告初稿影本附卷可稽（見原審92年訴字第59號卷第145頁），則依工業技術研究院能源與資源研究所之評估報告，應補償之費用為12,194,156元，如加上第2類之預期利益，最高為8,757萬餘元，上訴人苗栗縣政府竟以高達126,000,000元與上訴人甲○○達成協議。然上訴人苗栗縣政府於原審業已主張補償不相當及其縣長僅授權代理縣長陳秀龍於12,194,156元之範圍內為協商，系爭協議結論已逾越授權云云，則上訴人之副縣長陳秀龍以代理縣長身分主持協商，是否有濫用公權力為協議，關係系爭協議之效力，原審本於職權就上訴人苗栗縣政府之代理縣長於協商時，是否有濫用公權力，理應予以審查，詎原審就此重要爭點漏未審究，亦未說明不予審究之理由，顯有理由不備之違誤。(四)依系爭協議所載，補償金之來源，以「原核定該工程補償費（為60,000,000元）扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予上訴人甲○○，不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放。」其中前段部分，以原核定該工程補償費60,000,000元扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向交通部公路總局請撥補償費發價補償予上訴人甲○○，則交通部公路總局如未撥款時，上訴人苗栗縣政府仍應為給付，固無疑義，然該協議後段所載「不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放。」依文義解釋，係由上訴人苗栗縣政府向交通部公路總局請求該不足部分之全額補助，於交通部公路總局同意撥款後，再由上訴人苗栗縣政府發放予上訴人甲○○，原審認此部分之約定為附停止條件，經核並無不合，因公路總局已表明不同意補助，則該部分協議所附之停止條件未成就，系爭協議關於此部分即確定不生效力。而行政契約之一部無效者，全部無效。但如可認為欠缺該部分，締結雙方亦將締結契約者，其他部分仍為有效，行政程序法第143條亦有明文，因此，系爭協議因該部分不生效力（即嗣後無效），原則上該協議全部無效，惟上訴人兩造於扣除該無效之協議部分外，是否仍願締結契約，尤其上訴人苗栗縣政府已表明願給付12,194,156元，並通知上訴人甲○○領取，惟上訴人甲○○並未領取，則兩造就其餘部分是否願締結契約，尚非無疑，原審未予查明，亦有未盡調查能事之違誤。(五)綜上所述，上訴人甲○○依系爭協議之法律關係，請求上訴人苗栗縣政府給付126,000,000元，原審判命上訴人苗栗縣政府給付30,197,346元，及自92年1月30日起之法定遲延利息，並駁回上訴人甲○○其餘之訴，其中關於駁回上訴人甲○○之訴部分，於法並無不合，上訴人甲○○提起上訴，求為廢棄改判，為無理由，應予駁回。至於判命上訴人苗栗縣政府給付部分，因系爭協議是否有補償不相當之無效事由，及協議部分無效時，兩造是否願締結契約，尚不明確，原審即判命上訴人苗栗縣政府給付30,197,346元，及自92年1月30日起之法定遲延利息，自有未合，上訴人苗栗縣政府求予廢棄，為有理由，因事證尚未臻明確，爰發回原審法院更為審理。
楊春吉(故鄉)
台灣法律網專欄作者、植根法律網故鄉法律專欄作者
【最高行政法院98年度判字第351號判決】
採礦權之補償協議，應屬行政契約，彼此間之給付是否顯不相當，行政法院自應予以審查。
文/楊春吉(故鄉)
【裁判要旨】
(一)行政行為是否違法或無效，行政法院原則上有完全審查權，其對行政契約之審查自不例外。行政機關與人民締結行政契約，違反行政程序法或民法上強制或禁止相關規定者，為違法或無效，行政程序法第136條至第143條、第149條定有明文。因此，行政機關與人民訂立行政契約，而彼此間之給付是否顯不相當，行政法院自應予以審查。(二)經查，上訴人苗栗縣政府規劃施作苗26線道路，其中錫隘隧道工程用地係國有，上有上訴人甲○○之採礦權，上訴人苗栗縣政府遂依92年12月31日修正前礦業法第81條第3項規定，申請經濟部以91年5月10日經授務字第0912018520號公告「臺灣省苗栗縣獅潭鄉福興、公館鄉北河地方，苗26線錫隘隧道面積26公頃25公畝8平方公尺為禁採區」。兩造協商補償事宜，上訴人於91年6月24日發開會通知單，定91年6月27日召開協調會議，協調時，因上訴人苗栗縣政府之縣長傅學鵬自91年6月27日起至7月5日止，請公假9天，職務由副縣長代理，因此副縣長陳秀龍主持協調會係基於代理縣長之身分，協調後達成：「壹、因雙方所提出報告評估補償費差異甚大，業主提出補償費為拾億元，經第一次協商減為陸億元，再經第二次協商減為參億元，第三次協商再減為壹億伍仟萬元，最後協商依本府委託單位工業技術研究院能源與資源研究所評估未計年金現值利率折算壹億貳仟陸佰萬元為補償價金，以原核定該工程補償費扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予業主，另不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放。貳、業主同意繼續施工」之結論等情，核系爭協議為兩造訂立之行政契約性質，為原審所確定之事實。(三)系爭協議之補償金額為126,000,000元之計算，據上訴人苗栗縣政府稱係依其委託工研院能源與資源研究所之評估報告。惟查，工業技術研究院能資所90年7月18日出具之苗26線錫隘隧道劃定甲○○礦場禁採區之補償調查評估期末報告初稿「劃定禁採區之補償金額估算表」及結論與建議所載，補償費分2大類，第1類屬應補償之費用，金額為12,194,156元，第2類為因禁採使業者無法獲得可採礦量之預期利益部分，其中以禁採區可採礦量產值（預期利益）為130,229,859元，以21年分攤，平均每年產值為6,201,422元，建議補償72,916,320元；以林班地剔除後禁採區可採礦量產值（預期利益）為105,559,918元，以9.5年分攤，平均每年產值為11,111,570元，建議補償75,380,890元；以申請取得礦業用地範圍在禁採區可採礦量產值（預期利益）為6,065,797元，因可採礦量3個月可採完，建議補償6,065,797元，且第2類之預期利益部分，係供上訴人苗栗縣政府與上訴人甲○○協議時之參考等情，有工研院能資所出具之上該補償調查評估期末報告初稿影本附卷可稽（見原審92年訴字第59號卷第145頁），則依工業技術研究院能源與資源研究所之評估報告，應補償之費用為12,194,156元，如加上第2類之預期利益，最高為8,757萬餘元，上訴人苗栗縣政府竟以高達126,000,000元與上訴人甲○○達成協議。然上訴人苗栗縣政府於原審業已主張補償不相當及其縣長僅授權代理縣長陳秀龍於12,194,156元之範圍內為協商，系爭協議結論已逾越授權云云，則上訴人之副縣長陳秀龍以代理縣長身分主持協商，是否有濫用公權力為協議，關係系爭協議之效力，原審本於職權就上訴人苗栗縣政府之代理縣長於協商時，是否有濫用公權力，理應予以審查，詎原審就此重要爭點漏未審究，亦未說明不予審究之理由，顯有理由不備之違誤。(四)依系爭協議所載，補償金之來源，以「原核定該工程補償費（為60,000,000元）扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予上訴人甲○○，不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放。」其中前段部分，以原核定該工程補償費60,000,000元扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向交通部公路總局請撥補償費發價補償予上訴人甲○○，則交通部公路總局如未撥款時，上訴人苗栗縣政府仍應為給付，固無疑義，然該協議後段所載「不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放。」依文義解釋，係由上訴人苗栗縣政府向交通部公路總局請求該不足部分之全額補助，於交通部公路總局同意撥款後，再由上訴人苗栗縣政府發放予上訴人甲○○，原審認此部分之約定為附停止條件，經核並無不合，因公路總局已表明不同意補助，則該部分協議所附之停止條件未成就，系爭協議關於此部分即確定不生效力。而行政契約之一部無效者，全部無效。但如可認為欠缺該部分，締結雙方亦將締結契約者，其他部分仍為有效，行政程序法第143條亦有明文，因此，系爭協議因該部分不生效力（即嗣後無效），原則上該協議全部無效，惟上訴人兩造於扣除該無效之協議部分外，是否仍願締結契約，尤其上訴人苗栗縣政府已表明願給付12,194,156元，並通知上訴人甲○○領取，惟上訴人甲○○並未領取，則兩造就其餘部分是否願締結契約，尚非無疑，原審未予查明，亦有未盡調查能事之違誤。(五)綜上所述，上訴人甲○○依系爭協議之法律關係，請求上訴人苗栗縣政府給付126,000,000元，原審判命上訴人苗栗縣政府給付30,197,346元，及自92年1月30日起之法定遲延利息，並駁回上訴人甲○○其餘之訴，其中關於駁回上訴人甲○○之訴部分，於法並無不合，上訴人甲○○提起上訴，求為廢棄改判，為無理由，應予駁回。至於判命上訴人苗栗縣政府給付部分，因系爭協議是否有補償不相當之無效事由，及協議部分無效時，兩造是否願締結契約，尚不明確，原審即判命上訴人苗栗縣政府給付30,197,346元，及自92年1月30日起之法定遲延利息，自有未合，上訴人苗栗縣政府求予廢棄，為有理由，因事證尚未臻明確，爰發回原審法院更為審理。
楊春吉(故鄉)
台灣法律網專欄作者、植根法律網故鄉法律專欄作者
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