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【臺北高等行政法院97年度訴字第03003號判決】
人民並無請求地籍圖重測之權；重測後對界址仍有爭議，應提起確認界址之訴。
文/楊春吉(故鄉)
【裁判要旨】
（一）按行政訴訟法第1 條明示行政訴訟以保障人民權益為宗旨，而個人是否具有公法上權利或法律上利益之認定，依保護規範說之理論基礎，應以經法律明確規定特定人得享有權利者，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（司法院釋字第469號解釋意旨及解釋理由書參照）為其判斷標準。而人民欠缺公法上權益，即不得提起行政訴訟，其如無法律上之請求權，則其所為之聲請（申請）、陳情或檢舉，僅生促請主管機關考量是否為該行為之效力，行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉所為之之答覆，顯非就公法上具體事件所為之決定，自非行政處分。（二）次按土地行政中之地籍管理，緣於國家領域內之土地結構，錯綜複雜、形貌不盡相同，為明瞭土地之「質」與「量」之真實狀況，以及確定土地權利之歸屬，乃由國家依法將所轄各行政區每一筆公私有土地之坐落、位置、形狀、界址、面積、使用型態及權利關係，加以精密測量、調查、登記，並製作地籍圖、成登記簿，而後明示之。凡有土地之合併、分割、坍沒、浮覆等增減及土地權利之移轉、設定、變更、消滅等異動時，應適時予以複丈、重測、與變更登記，釐正圖簿，以保持資料之精確完備，此即地籍整理之工作，並由此進一步地瞭解土地之分配與利用狀況，便利土地管理，促進土地利用，作為擬訂土地政策之參考。又為因應地籍管理所為之地籍整理包含「地籍測量」及「土地登記」（土地法第36條規定「地籍除已依法律整理者外，應依本法之規定整理之。地籍整理之程序，為地籍測量及土地登記。」參照），而上開規定所謂「地籍測量」者，係指以現代技術，測定各宗土地之方位、形狀、界址，編定地號，繪製成圖，並計算面積，以期了解土地分佈及現況。「土地登記」則係將各宗土地狀況、土地權利事項，詳載於專備簿冊，以備查考，而「人」與「地」之關係亦可藉之明瞭。是地籍整理程序中關於地籍測量程序、地籍圖之繪製及地籍圖重測釐正，均在釐清各宗土地分佈及現狀，並無確定各宗「土地」及「土地權利人」間法律關係（如所有權、抵押權、地上權等）之效力，合先說明。
（三）又土地法自19年6 月30日公布，25年3 月1 日施行，抗戰勝利後，再於35年4 月29日修正。斯時因內地（大陸地區）幅員遼闊，未全面進行地籍整理，地籍圖猶未能建置完成，遑論地籍圖重測，從而，土地法於當時並無「地籍圖重測」之相關規定。臺灣光復之後，臺灣地區由於都市發展，土地分割異動頻繁，造成圖籍加速老邁，又因比例尺過小，致無法適應實際須要，臺灣省地政局測量總隊（下稱省測量總隊）遂將地籍圖破損情形最嚴重之屏東縣枋山鄉列為修正測量試辦地區，經屏東縣政府呈報「土地重測成果整理有關圖冊卡片注意事項」一種，由臺灣省政府層奉行政院於44年1 月12日臺44內字第247 號令修正核定為「屏東縣枋山鄉土地重測結果登記處理辦法」，其後17年間，省測量總隊即依據上述行政院核定之處理辦法，自45年度至61年度間於臺中、嘉義等市縣辦理「地籍圖修正測量」。其間，省測量總隊並於51年8 月編訂「臺灣省地籍圖修正測量工作指要」以為執行準則。61年6 月27日臺灣省政府另訂「臺灣省地籍圖重測實施程序」，但其訂定仍以前揭行政院令為綱本，61年間臺灣省地政局再頒「地籍圖重測辦理戶地測量工作提示要項」以為補充規範。省測量總隊其後乃依上述省府令頒實施程序及工作提示要項於 62年度至64年度就圖籍嚴重破損地區，選定宜蘭、桃園等縣市先行試辦「地籍圖重測」。惟自行政院核定「屏東縣枋山鄉土地重測結果登記處理辦法」至64年7 月24日土地修正前，近20年間，無論辦理「地籍圖修正測量」或試辦「地籍圖重測」，均係以「屏東縣枋山鄉土地重測結果登記處理辦法」為其主要之依據。而由於試辦地籍圖重測頗具成效，內政部為全面釐整地籍，遂於63年間擬訂「臺灣地區土地測量計畫」報奉行政院核定，自64年開始預計以「三期十三年計畫」完成臺灣的地籍圖重測，為順利推展地籍圖重測，特於64年7 月24日修正土地法增訂第46條之1 條文，以為地籍圖重測之法源依據（台灣土地研究第 10卷第1 期第71頁至第96頁之何維信、吳鴻銘合著「臺灣地籍圖重測調查指界法制之研究」一文參照），是土地法第46條之1 之設，旨在令地政機關進行地籍整理時，有明確法律依據，就已辦地籍測量之地區，因「地籍原圖」破損、滅失、比例尺變更或類似之其他重大原因，得據之實施地籍圖重測，以現代技術，測定各宗土地之方位、形狀、界址，將其完整正確反映於地籍圖，俾便釐清地籍資料。另參諸： 司法院釋字第374 號解釋揭示：依土地法第46條之1 至第46條之3 之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力之意旨； 土地法第46條之1 立法理由：「現行土地法對於地籍圖重測未予規定，以致地政機關辦理地籍圖重測時，缺乏明確之法律根據，爰增訂本條文。」記載本規定乃為地政機關辦理地籍圖重測時有明確之法律根據而設； 土地法第46條之2 規定：「（第1 項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測…（第2 項）土地所有權人因設立界或到場指界發生界址爭議時，準用第五十九條第二項規定處理之。」，依此規定，地籍圖重測時土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界，如因設立界標或到場指界發生界址爭議時，應準用同法第59條第2 項規定土地權利爭執，由該管直轄市或縣( 市) 地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，而非依土地法第46條之1 規定向地政機關申請重新啟動地籍圖重測程序，變更公告確定之地籍圖線或面積各情，可知土地法第46條之1 之規定，並無確定重測區土地「人」與「地」法律關係之效果，亦不生增減人民私權之效力，無論自法律制定原委、整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，均無令土地坐落於地政主管機關編定之地籍圖重測計劃區域內之所有權人，就己有之零星土地，請求地政機關啟動土地法第46條之1 之地籍圖重測程序，以保障其個人權益之意。
（四）承上，土地法第46條之1 既未明確規定土地所有權人得享有地籍圖重測申請權利，亦未授予其向行政主體或國家機關為地籍圖重測之請求權；另依前述地籍測量立法歷程、審酌該條規定及土地法之整體結構、該規定適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，該條規定亦無令土地所有權人透過土地法第46條之1 就其所有各別零星之土地，請求地政機關啟動地籍圖重測程序，變更公告確定之地籍圖線或面積，以保障其個人權益之意，是本件原告並無土地法第46條之1 地籍圖重測之請求權。土地所有權人於土地重測公告確定及地政機關依公告內容（含面積、圖線）辦理登記後，如仍對界址、面積有爭議者，則應循民事訴訟程序以資救濟。至於原告97年1 月29日依土地法第46條之1 申請地籍圖重測，僅生促請被告考量是否為該行為之效力，而原告之申請既乏公法上請求權依據，則被告以系爭函文答覆為事實之敘述及理由之說明，揆諸首揭說明，顯非行政處分，是原告對之提起本件行政訴訟，於法自有未合，應予駁回。又系爭函文非屬行政處分，已如前述，核與司法院釋字第423 號解釋揭示意旨有別，另原告所舉最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）52年判字第173 號判例係就土地所有權移轉登記聲請、56年判字第188 號判例係就徵收之請求、74年度判字第596 號裁判係就徵收補償或換地之申請、77年度判字第2054號裁判係就人民依法請求事件所為之認定，核與本件原因基礎事實有別，均難比附援引，併此敘明。
（五）末按土地法第46條之1 規定之地籍圖重測法定原因有四： 地籍原圖破損、 地籍原圖滅失、 地籍原圖比例尺變更， 其他重大原因。而其中所謂「破損」係指地籍原圖部分破壞毀損而言；「滅失」係指原圖之毀滅失落；「比例尺變更」係指比例尺之大小變更；「其他重大原因」則係指因上述三種原因以外之其他重大原因，致地籍圖不堪使用者而言。而查本件系爭土地坐落地區前經行政院核定地籍圖重測計畫劃定為地籍圖重測區域，嗣被告於辦理地籍圖重測完畢，並公告地籍圖重測結果確定等情，已如前述，是系爭土地坐落之桃園縣龜山鄉地區恃以辦理地籍管理之日治時期依據地籍原圖（二次世界大戰時遭炸燬）描繪裱裝而成之「副圖」，前因使用年代久遠，致紙張伸縮、破損嚴重，且比例尺過小、精度不符實際需求，致影響地籍管理（行政院94年9 月7 日院臺建字第0940039338號函核定地籍圖重測計畫附本院卷第162 頁正反面參照），經被告於95年間依土地法第46條之1 辦理重新實施地籍測量，則影響該區地籍原圖（副圖）之毀壞破損、比例尺過小、精度不符實際需求等原因，業因前揭地籍圖重測程序之完成釐正而臻完整，已無影響該區地籍管理及國土規劃，而應依土地法第46條之1 重新實施地籍測量之情事。況查系爭土地辦理地籍圖重測時，原告曾於95年3 月9 日依被告通知到場指界（地籍圖重測地籍調查表附原處分卷第10頁參照），嗣再於界址標示補正（實地指界）時到場，惟拒不簽章確認（地籍圖重測地籍調查〈界址標示補正〉表附原處分卷第12頁參照），顯於到場指界發生界址爭議而其捨調處或調處不成向司法機關訴請處理（土地法第49條之2 第2 項、第59條第2 項規定參照）等救濟程序不為，被告95年9 月6 日公告地籍圖重測結果後，其亦未於法定期間申請複丈辦理地籍重測結果錯誤更正（土地法第46條之3 規定參照），遲至97年1 月29日始主張被告未依地籍測量之標準作業程序，致重測後界址位移，其所有土地面積較重測前減少云云，爭執「地籍圖重測結果」之界址，其所爭執者乃地籍圖重測之結果，與土地法第46條之1 規定所指各項地籍原圖不堪使用情形無涉，是本件縱認土地法第46條之1 於保障公共利益或一般國民福祉外，亦有保障土地所有權人之意，原告執與「地籍原圖」損滅、比例尺變更或類此重大原因致不堪用情事無關之「重測後界址位移」事由，申請被告就其所有之系爭土地實施地籍圖重測（亦即依土地法第45條擬定地籍圖重測計畫報請中央地政機關核定後，重新實施地籍圖測量）云云，亦與該條規定之要件不符，所訴並無理由，仍應予駁回。
【資料來源】法學資料檢索系統
楊春吉(故鄉)
台灣法律網專欄作者、植根法律網故鄉法律專欄作者（http://www.rootlaw.com.tw/blog/gs/）、免費義務法律顧問、公職。
作品：
1.地籍圖重測後疑義處理之初探(獲臺北市政府評審為93年度員工平時自行研究案佳作)。
2.故鄉的法律見解(租賃.旅遊.政府採購篇) ：95年6月自版。三民書局等書局寄售中。
3.老公的情書:與老婆綺萱合著，95年6月自版。三民書局等書局寄售中。
4.台灣法律網電子書：勞工權益案例實務 (一)（二) (與劉孟錦律師合編著，96年6月)。
5.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務（一）（二）（三）(與劉孟錦律師合編著，96年7月）。
6.台灣法律網電子書：房地產案例實務（一）(二) (與劉孟錦律師合編著，96年7月）。
7.台灣法律網電子書：房地產案例實務（三）（四）(與劉孟錦律師合編著，96年12月）。
8.台灣法律網電子書：房地產案例實務(五) （六）（七）（八） (與劉孟錦律師合編著，97年5月）。
9.輕鬆搞定公寓大廈（與劉孟錦律師合著，97年1月書泉）。
10. 勞資糾紛解決有門道(與劉孟錦律師合著，97年7月永然)。
11. 台灣法律網電子書：不動產法拍案例實務(一) (與劉孟錦律師合編著，98年4月）。
12.【土地制度簡介】、【事物手扎】、【寵物法律問題】、【行政法律問題】、【保證法律問題】、【兒童及少年福利法律問題】等系列文章。