【最高行政法院97年11月20日97年度裁字第5102號裁定】
鑑定後所為之複丈成果圖本身並未對外直接發生法律效果，僅係事實之說明，並非行政處分。
文/楊春吉(故鄉)
【裁判要旨】
按「人民相互間因土地界址發生糾紛，乃不動產所有權之爭執，係屬民事訴訟範圍。本件被告官署就原告與曹某之土地界址歷次所為之測丈鑑定結果如何，究竟是否可資依據，該受理民事訴訟之法院有權斟酌取捨，核與中央或地方官署本於行政權力所為之違法或不當處分致損害人民權益之情形，顯有不同，自不容視被告官署此項測丈鑑定行為為行政處分而對之提起訴願。」（本院51年判字第89號判例參照）。是地政機關就人民相互間因土地界址發生糾紛所為之測量性質上為一鑑定行為，其於完成鑑定後發給複丈成果圖，無非鑑定人員表示土地界址所在之專業上意見，供為參據而已，必經採為裁判或行政處分之依據，始生依鑑定內容變動之法律上效果，是鑑定後所為之複丈成果圖本身並未對外直接發生法律效果，僅係事實之說明，並非行政處分。經查，相對人於94年8月30日及95年11月10日對上開田子段186-23地號土地所為之土地複丈成果，依前揭說明，純係鑑定性質之行政行為，並未對外直接發生法律效果，非屬行政處分性質。又相對人對於抗告人請求召開國家賠償協調會，以96年7月30日屏里地3字第0960005102號函復抗告人略以其已於96年7月23日屏里地2字第0960004947號函檢送上開拒絕賠償理由書在案，本件仍應依國家賠償法第11條第1項規定辦理等語，核其性質，僅屬單純之觀念通知，尚不對外直接發生法律效果，亦非屬行政處分，自不得對之提起訴願。訴願決定從程序上不予受理，並無不合，抗告人復提起行政訴訟，自屬起訴不備起訴要件。是原裁定駁回抗告人之訴，並無不合，抗告意旨難認有理由，應予駁回。
【裁判全文】
最 高 行 政 法 院 裁 定
97年度裁字第5102號
抗 告 人 甲○○
上列抗告人因與相對人屏東縣里港地政事務所間土地鑑界事件，對於中華民國97年6月25日高雄高等行政法院96年度訴字第1073號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分。
二、本件原裁定以：(一)依行為時地籍測量實施規則第204條第1款及第221條規定，可知地政機關依人民之申請所為之鑑定界址，其複丈之成果，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其反映於地籍圖，並無增減人民私權之效力，人民如對複丈成果有所異議，應由有爭執之土地所有權人依法提起民事訴訟請求解決。抗告人主張相對人就其所有屏東縣高樹鄉○○段186-30地號土地（下稱系爭土地）之相鄰土地即上開田子段186-23地號土地，於94年8月30日及95年11月10日所為之土地複丈成果圖，其測量結果與相對人於93年10月4日就系爭土地所為之界址鑑定情形前後不同，致系爭土地實際面積因偏移而減少約50及290平方公尺，而受有損失云云，縱其所述屬實，然揆諸上開說明，相對人前依抗告人或法院囑託所為之鑑界、再鑑界等複丈成果，核僅係鑑定性質之事實行為，並未因此對抗告人發生任何法律效果，並非行政處分；抗告人如對相對人於94年8月30日及95年11月10日對相鄰之上開田子段186-23地號土地所為之土地複丈成果圖仍有爭議，應由抗告人訴請民事法院裁判，至抗告人如認系爭界址有由相對人以外之第三機關重新鑑定之必要，亦應於上開民事訴訟程序向法院提出聲請，由該法院決定，方為正辦。故如前所述，相對人於94年8月30日及95年11月10日對上開田子段186-23地號土地所為之土地複丈成果，就於系爭土地及該相鄰土地之界址並不生任何法律效果，純係鑑定性質之行政行為，並非行政處分，抗告人對之提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，自與該條文規定之要件不合。(二)行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願。查抗告人於96年7月26日以書面向相對人請求召開國家賠償之協調會，相對人認其前後測量結果一致，乃以96年7月30日屏里地3字第0960005102號函復抗告人略以其已於96年7月23日屏里地2字第0960004947號函檢送上開拒絕賠償理由書在案，本件仍應依國家賠償法第11條第1項規定辦理等語，然查相對人前揭函文之內容，僅為單純敘述其前已檢送拒絕賠償理由書予抗告人，並引述上開法條規定，通知抗告人應如何進行其救濟程序，核屬單純事實敘述，及理由說明之觀念通知，非對抗告人之申請有所准駁，因而未對抗告人之權利或法律上利益對外直接發生法律效果，即非行政處分。故訴願決定以抗告人提起訴願之程序未合，而為不受理之決定，依法洵無不合。抗告人復對之提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，即屬不備起訴要件，顯非合法，應併予駁回。(三)又按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所規定，合併請求損害賠償，既係得於提起其他行政訴訟時合併請求，自應以其他訴訟已合法起訴為前提，倘非合法，則合併請求損害賠償或其他財產上給付，即失所依據，亦非合法。本件抗告人另依行政訴訟法第7條合併訴請相對人賠償抗告人上開損失12億元部分，揆諸前揭說明，即失所附麗等由，裁定駁回抗告人原審之訴。
三、抗告意旨略謂：參照司法院釋字第423號解釋理由書，可知我國現行行政訴訟制度以撤銷訴訟為主，得提起撤銷訴訟之事項則採概括條款之立法形式，凡人民對於行政處分認為違法或不當致損害其權利或利益者，均得依法提起訴願或行政訴訟。原裁定竟持本院51年判字第89號判例，認相對人鑑界行為非屬行政處分而係事實陳述，惟抗告人於93年7月28日向相對人申請就其系爭土地之界址鑑定，經相對人於93年10月4日鑑界完成設立新界標，其結果正確無誤；詎相對人於94年8月30日及95年11月10日就鄰地（高樹鄉○○段186-23地號）為測量，竟使抗告人所有土地實際面積因偏移而分別減少約50及290平方公尺，擴大誤差，顯有疏失，該違法之行政處分，已偏離事實，應予撤銷，且非本院51年判字第89號判例可加以援引，原裁定難認合法云云。
四、按「人民相互間因土地界址發生糾紛，乃不動產所有權之爭執，係屬民事訴訟範圍。本件被告官署就原告與曹某之土地界址歷次所為之測丈鑑定結果如何，究竟是否可資依據，該受理民事訴訟之法院有權斟酌取捨，核與中央或地方官署本於行政權力所為之違法或不當處分致損害人民權益之情形，顯有不同，自不容視被告官署此項測丈鑑定行為為行政處分而對之提起訴願。」（本院51年判字第89號判例參照）。是地政機關就人民相互間因土地界址發生糾紛所為之測量性質上為一鑑定行為，其於完成鑑定後發給複丈成果圖，無非鑑定人員表示土地界址所在之專業上意見，供為參據而已，必經採為裁判或行政處分之依據，始生依鑑定內容變動之法律上效果，是鑑定後所為之複丈成果圖本身並未對外直接發生法律效果，僅係事實之說明，並非行政處分。經查，相對人於94年8月30日及95年11月10日對上開田子段186-23地號土地所為之土地複丈成果，依前揭說明，純係鑑定性質之行政行為，並未對外直接發生法律效果，非屬行政處分性質。又相對人對於抗告人請求召開國家賠償協調會，以96年7月30日屏里地3字第0960005102號函復抗告人略以其已於96年7月23日屏里地2字第0960004947號函檢送上開拒絕賠償理由書在案，本件仍應依國家賠償法第11條第1項規定辦理等語，核其性質，僅屬單純之觀念通知，尚不對外直接發生法律效果，亦非屬行政處分，自不得對之提起訴願。訴願決定從程序上不予受理，並無不合，抗告人復提起行政訴訟，自屬起訴不備起訴要件。是原裁定駁回抗告人之訴，並無不合，抗告意旨難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 20 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 淑 玲
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
法官 黃 秋 鴻
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 11 月 21 日
鑑定後所為之複丈成果圖本身並未對外直接發生法律效果，僅係事實之說明，並非行政處分。
文/楊春吉(故鄉)
【裁判要旨】
按「人民相互間因土地界址發生糾紛，乃不動產所有權之爭執，係屬民事訴訟範圍。本件被告官署就原告與曹某之土地界址歷次所為之測丈鑑定結果如何，究竟是否可資依據，該受理民事訴訟之法院有權斟酌取捨，核與中央或地方官署本於行政權力所為之違法或不當處分致損害人民權益之情形，顯有不同，自不容視被告官署此項測丈鑑定行為為行政處分而對之提起訴願。」（本院51年判字第89號判例參照）。是地政機關就人民相互間因土地界址發生糾紛所為之測量性質上為一鑑定行為，其於完成鑑定後發給複丈成果圖，無非鑑定人員表示土地界址所在之專業上意見，供為參據而已，必經採為裁判或行政處分之依據，始生依鑑定內容變動之法律上效果，是鑑定後所為之複丈成果圖本身並未對外直接發生法律效果，僅係事實之說明，並非行政處分。經查，相對人於94年8月30日及95年11月10日對上開田子段186-23地號土地所為之土地複丈成果，依前揭說明，純係鑑定性質之行政行為，並未對外直接發生法律效果，非屬行政處分性質。又相對人對於抗告人請求召開國家賠償協調會，以96年7月30日屏里地3字第0960005102號函復抗告人略以其已於96年7月23日屏里地2字第0960004947號函檢送上開拒絕賠償理由書在案，本件仍應依國家賠償法第11條第1項規定辦理等語，核其性質，僅屬單純之觀念通知，尚不對外直接發生法律效果，亦非屬行政處分，自不得對之提起訴願。訴願決定從程序上不予受理，並無不合，抗告人復提起行政訴訟，自屬起訴不備起訴要件。是原裁定駁回抗告人之訴，並無不合，抗告意旨難認有理由，應予駁回。
【裁判全文】
最 高 行 政 法 院 裁 定
97年度裁字第5102號
抗 告 人 甲○○
上列抗告人因與相對人屏東縣里港地政事務所間土地鑑界事件，對於中華民國97年6月25日高雄高等行政法院96年度訴字第1073號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分。
二、本件原裁定以：(一)依行為時地籍測量實施規則第204條第1款及第221條規定，可知地政機關依人民之申請所為之鑑定界址，其複丈之成果，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其反映於地籍圖，並無增減人民私權之效力，人民如對複丈成果有所異議，應由有爭執之土地所有權人依法提起民事訴訟請求解決。抗告人主張相對人就其所有屏東縣高樹鄉○○段186-30地號土地（下稱系爭土地）之相鄰土地即上開田子段186-23地號土地，於94年8月30日及95年11月10日所為之土地複丈成果圖，其測量結果與相對人於93年10月4日就系爭土地所為之界址鑑定情形前後不同，致系爭土地實際面積因偏移而減少約50及290平方公尺，而受有損失云云，縱其所述屬實，然揆諸上開說明，相對人前依抗告人或法院囑託所為之鑑界、再鑑界等複丈成果，核僅係鑑定性質之事實行為，並未因此對抗告人發生任何法律效果，並非行政處分；抗告人如對相對人於94年8月30日及95年11月10日對相鄰之上開田子段186-23地號土地所為之土地複丈成果圖仍有爭議，應由抗告人訴請民事法院裁判，至抗告人如認系爭界址有由相對人以外之第三機關重新鑑定之必要，亦應於上開民事訴訟程序向法院提出聲請，由該法院決定，方為正辦。故如前所述，相對人於94年8月30日及95年11月10日對上開田子段186-23地號土地所為之土地複丈成果，就於系爭土地及該相鄰土地之界址並不生任何法律效果，純係鑑定性質之行政行為，並非行政處分，抗告人對之提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，自與該條文規定之要件不合。(二)行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願。查抗告人於96年7月26日以書面向相對人請求召開國家賠償之協調會，相對人認其前後測量結果一致，乃以96年7月30日屏里地3字第0960005102號函復抗告人略以其已於96年7月23日屏里地2字第0960004947號函檢送上開拒絕賠償理由書在案，本件仍應依國家賠償法第11條第1項規定辦理等語，然查相對人前揭函文之內容，僅為單純敘述其前已檢送拒絕賠償理由書予抗告人，並引述上開法條規定，通知抗告人應如何進行其救濟程序，核屬單純事實敘述，及理由說明之觀念通知，非對抗告人之申請有所准駁，因而未對抗告人之權利或法律上利益對外直接發生法律效果，即非行政處分。故訴願決定以抗告人提起訴願之程序未合，而為不受理之決定，依法洵無不合。抗告人復對之提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，即屬不備起訴要件，顯非合法，應併予駁回。(三)又按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所規定，合併請求損害賠償，既係得於提起其他行政訴訟時合併請求，自應以其他訴訟已合法起訴為前提，倘非合法，則合併請求損害賠償或其他財產上給付，即失所依據，亦非合法。本件抗告人另依行政訴訟法第7條合併訴請相對人賠償抗告人上開損失12億元部分，揆諸前揭說明，即失所附麗等由，裁定駁回抗告人原審之訴。
三、抗告意旨略謂：參照司法院釋字第423號解釋理由書，可知我國現行行政訴訟制度以撤銷訴訟為主，得提起撤銷訴訟之事項則採概括條款之立法形式，凡人民對於行政處分認為違法或不當致損害其權利或利益者，均得依法提起訴願或行政訴訟。原裁定竟持本院51年判字第89號判例，認相對人鑑界行為非屬行政處分而係事實陳述，惟抗告人於93年7月28日向相對人申請就其系爭土地之界址鑑定，經相對人於93年10月4日鑑界完成設立新界標，其結果正確無誤；詎相對人於94年8月30日及95年11月10日就鄰地（高樹鄉○○段186-23地號）為測量，竟使抗告人所有土地實際面積因偏移而分別減少約50及290平方公尺，擴大誤差，顯有疏失，該違法之行政處分，已偏離事實，應予撤銷，且非本院51年判字第89號判例可加以援引，原裁定難認合法云云。
四、按「人民相互間因土地界址發生糾紛，乃不動產所有權之爭執，係屬民事訴訟範圍。本件被告官署就原告與曹某之土地界址歷次所為之測丈鑑定結果如何，究竟是否可資依據，該受理民事訴訟之法院有權斟酌取捨，核與中央或地方官署本於行政權力所為之違法或不當處分致損害人民權益之情形，顯有不同，自不容視被告官署此項測丈鑑定行為為行政處分而對之提起訴願。」（本院51年判字第89號判例參照）。是地政機關就人民相互間因土地界址發生糾紛所為之測量性質上為一鑑定行為，其於完成鑑定後發給複丈成果圖，無非鑑定人員表示土地界址所在之專業上意見，供為參據而已，必經採為裁判或行政處分之依據，始生依鑑定內容變動之法律上效果，是鑑定後所為之複丈成果圖本身並未對外直接發生法律效果，僅係事實之說明，並非行政處分。經查，相對人於94年8月30日及95年11月10日對上開田子段186-23地號土地所為之土地複丈成果，依前揭說明，純係鑑定性質之行政行為，並未對外直接發生法律效果，非屬行政處分性質。又相對人對於抗告人請求召開國家賠償協調會，以96年7月30日屏里地3字第0960005102號函復抗告人略以其已於96年7月23日屏里地2字第0960004947號函檢送上開拒絕賠償理由書在案，本件仍應依國家賠償法第11條第1項規定辦理等語，核其性質，僅屬單純之觀念通知，尚不對外直接發生法律效果，亦非屬行政處分，自不得對之提起訴願。訴願決定從程序上不予受理，並無不合，抗告人復提起行政訴訟，自屬起訴不備起訴要件。是原裁定駁回抗告人之訴，並無不合，抗告意旨難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 20 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 淑 玲
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
法官 黃 秋 鴻
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 11 月 21 日
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