【行政法裁判選輯】
【最高行政法院98年度判字第368號判決】
里僅為鎮、縣轄市及區以內之編組，由里民組成之組織，非屬地方自治團體，亦非行政機關；里辦公處則為里長與里幹事辦公之處所，隸屬區公所，為區公所之派出單位。
文/楊春吉(故鄉)
【裁判要旨】
(二)按「地方自治團體指依本法實施地方自治，具有公法人地位之團體。…」、「鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里；村、里以內之編組為鄰。」、「區以內之編組為里，置里長，無給職，由里民依法選舉之，任期4年，連選得連任，受區長之指揮監督，辦理里公務及交辦事項」、「里設里辦公處，置里幹事，承區長之命，里長之督導，辦理自治及交辦事項，里幹事員額，納入區公所編制」，地方制度法第2條第1款、第3條第4項、臺北市各區公所組織規程第11條第1項、第12條分別定有明文。準此，里僅為鎮、縣轄市及區以內之編組，由里民組成之組織，非屬地方自治團體，亦非行政機關。里辦公處則為里長與里幹事辦公之處所，隸屬區公所，為區公所之派出單位（參照地方制度法第5條各級行政區域之機關之規定及臺北市政府法規委員會96年7月26日北市法二字第09631506400號函）。故「里」與「里辦公處」定義上並不等同，原判決記載「臺北市萬華區華江里辦公處」即「臺北市萬華區華江里」，固有未合，然原審行言詞辯論時，審判長已為闡明，上訴人表示其起訴真意係以「臺北市萬華區華江里」為當事人，是本院逕列「臺北市萬華區華江里」為上訴人，合先敘明。另里為地方行政區域之一，亦為全里人民之集合團體，既有里辦公處之組織，其由里民選舉之里長可為其代表人，依法又有執行上級機關交辦事項及辦理里公務之職權，縱非法人亦不失為非法人之團體，依法自有當事人能力（參照行政訴訟法第22條及最高法院43年台上字第1064號判例意旨）。
(三)依上所述，上訴人既非地方自治團體，亦非單獨之行政機關，僅為被上訴人區內之編組之一，其為執行上級機關交辦事項及里公務與推展里民活動而設置里辦公處，有關里辦公處印及里長職章與經費等，均由臺北市政府編列預算及訂頒相關規定管理，此觀之「臺北市里辦公處印及里長職名章製發使用管理要點」、「臺北市里辦公處事務補助費支出要點」、「臺北市里民活動場所租金補助辦法」等規定即明。因之，被上訴人與上訴人間實係具有上下隸屬及監督關係，基於行政一體之原則，被上訴人基於監督機關之地位，認定上訴人之里辦公處租金支出不符臺北市里民活動場所租金補助辦法之規定，而以系爭94年8月15日北市萬民字第09431561401號函文通知上訴人將自94年8月份起停止上訴人租金補助，並追繳94年3至7月份租金補助款，該函性質上係監督機關對於所屬編組所為之指示，而非對外具法效性之行政處分，上訴人即使有異議，亦不得依行政爭訟之方式尋求救濟，是其提起本件訴訟應屬不合法。
【裁判全文】
最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第368號
上 訴 人 臺北市萬華區華江里
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 劉岱音律師
被 上訴 人 臺北市萬華區公所
代 表 人 乙○○
上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國96年2月15日臺北高等行政法院95年度訴字第857號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國（下同）94年1月1日向訴外人洪麗星租用臺北市萬華區○○○路○段170號1樓房屋（下稱系爭房屋）面積45.88平方公尺，作為里民活動場所，並依臺北市里民活動場所租金補助辦法（下稱租金補助辦法）向被上訴人申請94年1月至12月份里民活動場所租金補助每月新臺幣（下同） 30,000元，共計360,000元，經被上訴人審查後，函請臺北市政府民政局（下稱北市民政局）核備，嗣經北市民政局同意備查在案。被上訴人遂每月核撥上訴人租金補助30,000元。嗣經民眾檢舉系爭里民活動場所有設置代書事務所從事營利行為，被上訴人先以口頭通知改善，北市民政局則於94年8月4日發函通知被上訴人，該營利行為於94年3月至6月份仍持續進行中，有違上開補助辦法之規定，請被上訴人依相關規定處理。被上訴人以94年8月15日北市萬民字第09431561401號函通知上訴人，略以系爭里民活動場所現址有訴外人洪麗星設置之「遠東土地登記專業代理人事務所」，並從事營利行為，經被上訴人以94年2月24日北市萬民字第09430301500號函（下稱94年2月24日函）轉知上訴人改善在案，惟查該營利行為於94年3月至6月份仍持續進行中，核與租金補助辦法第5條、第17條第1項第3款規定有違，將自94年8月份起停止上訴人租金補助，並追繳94年3至7月份租金補助款。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：(一)洪麗星雖於系爭房屋設置代書事務所，惟與系爭里民活動場所無涉，僅因洪麗星有權使用之空間（即夾層部分）與里民活動場所之地址同一。故被上訴人及訴願機關以洪麗星有於該里民活動場所同址登記設置代書事務所並代理登記案件達45件，即謂系爭里民活動場所有供洪麗星私人使用之事實，顯屬謬誤。(二)訴願決定謂洪麗星於系爭里民活動場所設有代書之辦公桌，亦非事實。洪麗星僅於里民活動場所接受里民有關代書之諮詢，所有代書之業務，洪麗星係於其自己有權使用之空間辦理，並無於系爭里民活動場所辦理私人業務之情形。被上訴人未舉證證明洪麗星於94年3月至6月間有在系爭里民活動場所辦理代書業務45件之事實，自不足認定上訴人有違反租金補助辦法第17條第1項第3款規定之情形。(三)被上訴人主張系爭房屋1樓內（並非夾層部分）設有代書洪麗星之辦公桌，並以94年度上訴人里民活動場所成果資料表之94年4月30日活動照片其中有洪麗星名牌為其證據。惟查，上開洪麗星之名牌，係上訴人應被上訴人之要求而設置系爭里民活動場所之管理人，負責打掃管理里民活動場所之整潔，由上訴人提出管理人姓名，再由被上訴人所製作，被上訴人主張係因洪麗星於系爭里民活動場所辦理代書業務而設置辦公桌所立，顯屬謬誤。(四)區公所承辦人員葉秋子於94年2月間僅口頭通知上訴人，系爭里民活動場所應依規定使用，並未通知有違法使用之情形；雖被上訴人94年2月24日函載系爭里民活動場所內設有代書事務所，然該函亦僅轉知上訴人確實遵守臺北市里民活動場所租金補助辦法第5、17條規定辦理，並未說明上訴人違反上開辦法。且依該函內容，上訴人亦不明白被上訴人究係指里民活動場所之同址不得登錄設置代書事務所，或指代書不得於里民活動場所接受里民之諮詢。是以，被上訴人及北市民政局均未曾對上訴人為應改善何事項之明確通知，不符租金補助辦法第17條所規定之催告要件等語，求為撤銷訴願決定及原處分之判決。
三、被上訴人則以：(一)上訴人租用系爭房屋面積45.88平方公尺作為里民活動場所，系爭房屋建物所有權狀記載，總面積為112.53平方公尺，計有1層為45.88平方公尺，騎樓為20.77平方公尺，夾層為45.88平方公尺，依上訴人提出之租賃契約書第1條規定，上訴人租用之範圍應為系爭房屋1層之45.88平方公尺部分。查系爭房屋1樓內（並非夾層部分）設有代書洪麗星之辦公桌，此有94年度上訴人里民活動場所成果資料表之94年4月30日活動照片3幀影本可稽，是系爭里民活動場所內有供洪麗星私人使用之事證明確，洵堪認定。(二)被上訴人係以系爭里民活動場所部分供私人使用，業已違反租金補助辦法第17條第1項第3款規定為由，予以停止補助；且洪麗星於系爭房屋設置代書事務所，自94年3月至6月間受理代辦登記案件即達45件，是上訴人主張系爭里民活動場所現址僅接受里民有關代書相關法令事務之諮詢，純屬服務里民，而非營利行為云云，尚難採據。至該「洪麗星名牌」係華江里前里幹事張台青為配合里民活動場所考核項目：活動場所佈置、美化，承里長指示設置，非被上訴人所製作。(三)被上訴人接獲民眾檢舉後，即以電話聯繫華江里里幹事張台青轉知上訴人改善，嗣後並以94年2月24日函復北市民政局處理情形，並副知上訴人，請其確實遵守租金補助辦法第5、17條規定辦理，上訴人自承已收受該函，上訴人訴稱該函僅通知里民活動場所內設有代書事務所，而非不得登錄設置代書事務所，並非通知改善云云，純屬卸責之詞，不足採據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)上訴人租用系爭房屋面積45.88平方公尺作為里民活動場所，而系爭房屋建物總面積112.53平方公尺，計有1層45.88平方公尺、騎樓20.77平方公尺、夾層45.88平方公尺，依上訴人提出之租賃契約書第1條規定，上訴人租用之範圍應為系爭房屋第1層部分，全部供作里民辦公室使用，並未另設洪麗星之辦公室，為兩造所不爭，且經證人即前華江里里幹事張台青證述屬實，應可信實。上訴人固主張洪麗星尚有夾層部分（45.88平方公尺）可供代書業務使用云云，惟洪麗星執行代書業務，乃屬需接洽客戶之營利行為，苟另於系爭房屋之夾層內設有其他辦公空間，一般人自系爭房屋1樓即可顯而易見，否則欲委託洪麗星之客戶如何與洪麗星接洽委託事宜。然兩造均稱系爭房屋1樓內沒有洪麗星之辦公室，至夾層部分因沒有去看，所以不知道等語（參見原審第78、79頁），難認上訴人事後所稱系爭房屋1樓有洪麗星自己使用執行業務之辦公室乙節屬實。(二)系爭房屋1樓內（並非夾層部分）確設有洪麗星之辦公桌，為兩造所不爭，復有原處分卷附之94年4月30日上訴人里民活動場所活動照片3幀及上訴人提出之照片影本可稽（參見原審卷第83頁），自堪信為真正。上訴人固稱系爭房屋設有洪麗星之辦公桌名牌，係應被上訴人之要求設置系爭里民活動場所之管理人，負責打掃管理里民活動場所之整潔，由上訴人提出管理人姓名，再由被上訴人所製作等語，然依證人張台青之證述，因上訴人代表人（即里長）表示有人維護管理里民活動場所，其就製作管理人為洪麗星之名牌等情（參見原審卷第115頁），惟縱使洪麗星確實擔任系爭里民活動場所之管理人，亦不得將該場所供作私人代書業務行為使用，否則仍屬私人使用而違反規定。參以被上訴人及北市民政局人員於94年7月12日至系爭房屋會勘時，經決議「一華江里里民活動場所，在形式上有為民眾諮詢代書行為。二爾後民眾如有代書詢問，里長甲○○將移請他處辦理。」等情，並經上訴人之代表人甲○○簽名，復參酌證人張台青亦證述有看過民眾跟洪麗星作諮詢服務，但不清楚洪麗星有無作代書工作等語（參見原審卷第117頁），可見洪麗星除擔任系爭里民活動場所管理人外，尚有從事代書諮詢之工作甚明。再查上訴人不爭執洪麗星於系爭房屋設置代書事務所，自94年3月至6月共代理登記45件案件，自94年1月至6月30日止則共計99件等情，顯然洪麗星於上揭期間內所為執行代書業務，係在上訴人所租用之系爭里民活動場所為之，足證系爭里民活動場所有供洪麗星私人使用之事證明確。(三)被上訴人接獲檢舉後，即先以電話聯繫華江里里幹事轉知上訴人改善，嗣後並以94年2月24日函復北市民政局處理情形，並副知上訴人略以：「…說明：…二本區華江里里民活動場所經民眾電話檢舉其設置有代書事務所，其行為違反臺北市里民活動場所租金補助辦法（案）乙節，本所已轉知華江里辦公處，請其確實遵守臺北市里民活動場所租金補助辦法第5、17條規定辦理。」等情，上訴人自承已於94年2月間收受上揭函件，雖該函係以副本發函予上訴人，然依其函件內容可知，係通知上訴人改善其里民活動場所內設置有代書事務所一節無誤，上訴人主張該函僅通知里民活動場所內設有代書事務所，而非不得登錄設置代書事務所，並非通知改善云云，純屬卸責之詞，不足採信。綜上所述，原處分依租金補助辦法第17條第1項規定，自94年8月份起停止上訴人租金補助，並追繳94年3至7月份租金補助款，並無不合，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：
(一)上訴意旨略以：依地方制度法第3條第4項、第59條第1項及行政程序法第2條第2項規定，里並非具有單獨法定地位之組織，自非行政機關（參照本院95年度判字第299號判決），上訴人既非得為權利主體，原處分以臺北市萬華區華江里辦公處為處分相對人，即非適法，原審於此未予論究，自構成行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違法。現今社會代書皆配合仲介公司或建築公司、銀行或買賣當事人所指定處所辦理委託之登記業務，而非至代書事務所接洽業務，訴外人洪麗星並不需要於系爭里民活動場所接洽客戶而為營利行為。參酌證人張台青之證言可知洪麗星於系爭里民活動場所除免費為民眾諮詢外，並無其他營利行為。原審以證人及上訴人不知洪麗星是否於夾層內設置辦公室以及洪麗星將其代書事務所設置於系爭房屋等由，推測洪麗星於系爭里民活動場所有接洽客戶而為營利行為，有違論理法則及證據法則。另系爭里民活動場所提供里民法律及代書等諮詢服務，有關課程表均經被上訴人同意核備，證人張台青證稱里長跟洪麗星有作諮詢服務等詞，顯係依照課表提供免費之諮詢，而與代書業務無關；另洪麗星於85年間即將代書事務所設於系爭房屋，早於上訴人承租系爭房屋之前，況一般買賣房屋除登記案件外，均附隨2件設定及塗銷抵押權案件，雖統計結果洪麗星於94年1月至6月期間共辦理99件，實際上應只有33件，無須利用系爭里民活動場所，原審顯未依證據認定事實，論斷亦有違經驗及論理法則。被上訴人94年6月30日函係針對94年1至6月份評估華江里里民活動場所初評查核結果，上訴人通過初評，依法允以租金補助，足證上訴人完全依照租金補助辦法之規定使用，且里民活動場所歷年來均依照課程表使用，故被上訴人既已評估認定上訴人合法使用里民活動場所，亦與上訴人之認知完全相同，上訴人當無任何違法使用里民活動場所之行為可言。
(二)按「地方自治團體指依本法實施地方自治，具有公法人地位之團體。…」、「鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里；村、里以內之編組為鄰。」、「區以內之編組為里，置里長，無給職，由里民依法選舉之，任期4年，連選得連任，受區長之指揮監督，辦理里公務及交辦事項」、「里設里辦公處，置里幹事，承區長之命，里長之督導，辦理自治及交辦事項，里幹事員額，納入區公所編制」，地方制度法第2條第1款、第3條第4項、臺北市各區公所組織規程第11條第1項、第12條分別定有明文。準此，里僅為鎮、縣轄市及區以內之編組，由里民組成之組織，非屬地方自治團體，亦非行政機關。里辦公處則為里長與里幹事辦公之處所，隸屬區公所，為區公所之派出單位（參照地方制度法第5條各級行政區域之機關之規定及臺北市政府法規委員會96年7月26日北市法二字第09631506400號函）。故「里」與「里辦公處」定義上並不等同，原判決記載「臺北市萬華區華江里辦公處」即「臺北市萬華區華江里」，固有未合，然原審行言詞辯論時，審判長已為闡明，上訴人表示其起訴真意係以「臺北市萬華區華江里」為當事人，是本院逕列「臺北市萬華區華江里」為上訴人，合先敘明。另里為地方行政區域之一，亦為全里人民之集合團體，既有里辦公處之組織，其由里民選舉之里長可為其代表人，依法又有執行上級機關交辦事項及辦理里公務之職權，縱非法人亦不失為非法人之團體，依法自有當事人能力（參照行政訴訟法第22條及最高法院43年台上字第1064號判例意旨）。本院95年度判字第299號判決係屬個案，且案情與本件有別，無從比附援引，上訴人據以主張其非權利能力主體，不得為行政處分之相對人，原判決未予論究，有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違法情事，顯屬誤解。
(三)依上所述，上訴人既非地方自治團體，亦非單獨之行政機關，僅為被上訴人區內之編組之一，其為執行上級機關交辦事項及里公務與推展里民活動而設置里辦公處，有關里辦公處印及里長職章與經費等，均由臺北市政府編列預算及訂頒相關規定管理，此觀之「臺北市里辦公處印及里長職名章製發使用管理要點」、「臺北市里辦公處事務補助費支出要點」、「臺北市里民活動場所租金補助辦法」等規定即明。因之，被上訴人與上訴人間實係具有上下隸屬及監督關係，基於行政一體之原則，被上訴人基於監督機關之地位，認定上訴人之里辦公處租金支出不符臺北市里民活動場所租金補助辦法之規定，而以系爭94年8月15日北市萬民字第09431561401號函文通知上訴人將自94年8月份起停止上訴人租金補助，並追繳94年3至7月份租金補助款，該函性質上係監督機關對於所屬編組所為之指示，而非對外具法效性之行政處分，上訴人即使有異議，亦不得依行政爭訟之方式尋求救濟，是其提起本件訴訟應屬不合法。
(四)系爭函文既非行政處分而不得提起行政訴訟，則上訴人所為實體問題之主張即無庸審酌，原審未察及此，從實體判決駁回上訴人在原審之訴，其理由固有未當，然駁回之結果並無二致，仍應予以維持。上訴論旨據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明
法官 張 瓊 文
法官 姜 素 娥
法官 林 文 舟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
【最高行政法院98年度判字第368號判決】
里僅為鎮、縣轄市及區以內之編組，由里民組成之組織，非屬地方自治團體，亦非行政機關；里辦公處則為里長與里幹事辦公之處所，隸屬區公所，為區公所之派出單位。
文/楊春吉(故鄉)
【裁判要旨】
(二)按「地方自治團體指依本法實施地方自治，具有公法人地位之團體。…」、「鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里；村、里以內之編組為鄰。」、「區以內之編組為里，置里長，無給職，由里民依法選舉之，任期4年，連選得連任，受區長之指揮監督，辦理里公務及交辦事項」、「里設里辦公處，置里幹事，承區長之命，里長之督導，辦理自治及交辦事項，里幹事員額，納入區公所編制」，地方制度法第2條第1款、第3條第4項、臺北市各區公所組織規程第11條第1項、第12條分別定有明文。準此，里僅為鎮、縣轄市及區以內之編組，由里民組成之組織，非屬地方自治團體，亦非行政機關。里辦公處則為里長與里幹事辦公之處所，隸屬區公所，為區公所之派出單位（參照地方制度法第5條各級行政區域之機關之規定及臺北市政府法規委員會96年7月26日北市法二字第09631506400號函）。故「里」與「里辦公處」定義上並不等同，原判決記載「臺北市萬華區華江里辦公處」即「臺北市萬華區華江里」，固有未合，然原審行言詞辯論時，審判長已為闡明，上訴人表示其起訴真意係以「臺北市萬華區華江里」為當事人，是本院逕列「臺北市萬華區華江里」為上訴人，合先敘明。另里為地方行政區域之一，亦為全里人民之集合團體，既有里辦公處之組織，其由里民選舉之里長可為其代表人，依法又有執行上級機關交辦事項及辦理里公務之職權，縱非法人亦不失為非法人之團體，依法自有當事人能力（參照行政訴訟法第22條及最高法院43年台上字第1064號判例意旨）。
(三)依上所述，上訴人既非地方自治團體，亦非單獨之行政機關，僅為被上訴人區內之編組之一，其為執行上級機關交辦事項及里公務與推展里民活動而設置里辦公處，有關里辦公處印及里長職章與經費等，均由臺北市政府編列預算及訂頒相關規定管理，此觀之「臺北市里辦公處印及里長職名章製發使用管理要點」、「臺北市里辦公處事務補助費支出要點」、「臺北市里民活動場所租金補助辦法」等規定即明。因之，被上訴人與上訴人間實係具有上下隸屬及監督關係，基於行政一體之原則，被上訴人基於監督機關之地位，認定上訴人之里辦公處租金支出不符臺北市里民活動場所租金補助辦法之規定，而以系爭94年8月15日北市萬民字第09431561401號函文通知上訴人將自94年8月份起停止上訴人租金補助，並追繳94年3至7月份租金補助款，該函性質上係監督機關對於所屬編組所為之指示，而非對外具法效性之行政處分，上訴人即使有異議，亦不得依行政爭訟之方式尋求救濟，是其提起本件訴訟應屬不合法。
【裁判全文】
最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第368號
上 訴 人 臺北市萬華區華江里
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 劉岱音律師
被 上訴 人 臺北市萬華區公所
代 表 人 乙○○
上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國96年2月15日臺北高等行政法院95年度訴字第857號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國（下同）94年1月1日向訴外人洪麗星租用臺北市萬華區○○○路○段170號1樓房屋（下稱系爭房屋）面積45.88平方公尺，作為里民活動場所，並依臺北市里民活動場所租金補助辦法（下稱租金補助辦法）向被上訴人申請94年1月至12月份里民活動場所租金補助每月新臺幣（下同） 30,000元，共計360,000元，經被上訴人審查後，函請臺北市政府民政局（下稱北市民政局）核備，嗣經北市民政局同意備查在案。被上訴人遂每月核撥上訴人租金補助30,000元。嗣經民眾檢舉系爭里民活動場所有設置代書事務所從事營利行為，被上訴人先以口頭通知改善，北市民政局則於94年8月4日發函通知被上訴人，該營利行為於94年3月至6月份仍持續進行中，有違上開補助辦法之規定，請被上訴人依相關規定處理。被上訴人以94年8月15日北市萬民字第09431561401號函通知上訴人，略以系爭里民活動場所現址有訴外人洪麗星設置之「遠東土地登記專業代理人事務所」，並從事營利行為，經被上訴人以94年2月24日北市萬民字第09430301500號函（下稱94年2月24日函）轉知上訴人改善在案，惟查該營利行為於94年3月至6月份仍持續進行中，核與租金補助辦法第5條、第17條第1項第3款規定有違，將自94年8月份起停止上訴人租金補助，並追繳94年3至7月份租金補助款。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：(一)洪麗星雖於系爭房屋設置代書事務所，惟與系爭里民活動場所無涉，僅因洪麗星有權使用之空間（即夾層部分）與里民活動場所之地址同一。故被上訴人及訴願機關以洪麗星有於該里民活動場所同址登記設置代書事務所並代理登記案件達45件，即謂系爭里民活動場所有供洪麗星私人使用之事實，顯屬謬誤。(二)訴願決定謂洪麗星於系爭里民活動場所設有代書之辦公桌，亦非事實。洪麗星僅於里民活動場所接受里民有關代書之諮詢，所有代書之業務，洪麗星係於其自己有權使用之空間辦理，並無於系爭里民活動場所辦理私人業務之情形。被上訴人未舉證證明洪麗星於94年3月至6月間有在系爭里民活動場所辦理代書業務45件之事實，自不足認定上訴人有違反租金補助辦法第17條第1項第3款規定之情形。(三)被上訴人主張系爭房屋1樓內（並非夾層部分）設有代書洪麗星之辦公桌，並以94年度上訴人里民活動場所成果資料表之94年4月30日活動照片其中有洪麗星名牌為其證據。惟查，上開洪麗星之名牌，係上訴人應被上訴人之要求而設置系爭里民活動場所之管理人，負責打掃管理里民活動場所之整潔，由上訴人提出管理人姓名，再由被上訴人所製作，被上訴人主張係因洪麗星於系爭里民活動場所辦理代書業務而設置辦公桌所立，顯屬謬誤。(四)區公所承辦人員葉秋子於94年2月間僅口頭通知上訴人，系爭里民活動場所應依規定使用，並未通知有違法使用之情形；雖被上訴人94年2月24日函載系爭里民活動場所內設有代書事務所，然該函亦僅轉知上訴人確實遵守臺北市里民活動場所租金補助辦法第5、17條規定辦理，並未說明上訴人違反上開辦法。且依該函內容，上訴人亦不明白被上訴人究係指里民活動場所之同址不得登錄設置代書事務所，或指代書不得於里民活動場所接受里民之諮詢。是以，被上訴人及北市民政局均未曾對上訴人為應改善何事項之明確通知，不符租金補助辦法第17條所規定之催告要件等語，求為撤銷訴願決定及原處分之判決。
三、被上訴人則以：(一)上訴人租用系爭房屋面積45.88平方公尺作為里民活動場所，系爭房屋建物所有權狀記載，總面積為112.53平方公尺，計有1層為45.88平方公尺，騎樓為20.77平方公尺，夾層為45.88平方公尺，依上訴人提出之租賃契約書第1條規定，上訴人租用之範圍應為系爭房屋1層之45.88平方公尺部分。查系爭房屋1樓內（並非夾層部分）設有代書洪麗星之辦公桌，此有94年度上訴人里民活動場所成果資料表之94年4月30日活動照片3幀影本可稽，是系爭里民活動場所內有供洪麗星私人使用之事證明確，洵堪認定。(二)被上訴人係以系爭里民活動場所部分供私人使用，業已違反租金補助辦法第17條第1項第3款規定為由，予以停止補助；且洪麗星於系爭房屋設置代書事務所，自94年3月至6月間受理代辦登記案件即達45件，是上訴人主張系爭里民活動場所現址僅接受里民有關代書相關法令事務之諮詢，純屬服務里民，而非營利行為云云，尚難採據。至該「洪麗星名牌」係華江里前里幹事張台青為配合里民活動場所考核項目：活動場所佈置、美化，承里長指示設置，非被上訴人所製作。(三)被上訴人接獲民眾檢舉後，即以電話聯繫華江里里幹事張台青轉知上訴人改善，嗣後並以94年2月24日函復北市民政局處理情形，並副知上訴人，請其確實遵守租金補助辦法第5、17條規定辦理，上訴人自承已收受該函，上訴人訴稱該函僅通知里民活動場所內設有代書事務所，而非不得登錄設置代書事務所，並非通知改善云云，純屬卸責之詞，不足採據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)上訴人租用系爭房屋面積45.88平方公尺作為里民活動場所，而系爭房屋建物總面積112.53平方公尺，計有1層45.88平方公尺、騎樓20.77平方公尺、夾層45.88平方公尺，依上訴人提出之租賃契約書第1條規定，上訴人租用之範圍應為系爭房屋第1層部分，全部供作里民辦公室使用，並未另設洪麗星之辦公室，為兩造所不爭，且經證人即前華江里里幹事張台青證述屬實，應可信實。上訴人固主張洪麗星尚有夾層部分（45.88平方公尺）可供代書業務使用云云，惟洪麗星執行代書業務，乃屬需接洽客戶之營利行為，苟另於系爭房屋之夾層內設有其他辦公空間，一般人自系爭房屋1樓即可顯而易見，否則欲委託洪麗星之客戶如何與洪麗星接洽委託事宜。然兩造均稱系爭房屋1樓內沒有洪麗星之辦公室，至夾層部分因沒有去看，所以不知道等語（參見原審第78、79頁），難認上訴人事後所稱系爭房屋1樓有洪麗星自己使用執行業務之辦公室乙節屬實。(二)系爭房屋1樓內（並非夾層部分）確設有洪麗星之辦公桌，為兩造所不爭，復有原處分卷附之94年4月30日上訴人里民活動場所活動照片3幀及上訴人提出之照片影本可稽（參見原審卷第83頁），自堪信為真正。上訴人固稱系爭房屋設有洪麗星之辦公桌名牌，係應被上訴人之要求設置系爭里民活動場所之管理人，負責打掃管理里民活動場所之整潔，由上訴人提出管理人姓名，再由被上訴人所製作等語，然依證人張台青之證述，因上訴人代表人（即里長）表示有人維護管理里民活動場所，其就製作管理人為洪麗星之名牌等情（參見原審卷第115頁），惟縱使洪麗星確實擔任系爭里民活動場所之管理人，亦不得將該場所供作私人代書業務行為使用，否則仍屬私人使用而違反規定。參以被上訴人及北市民政局人員於94年7月12日至系爭房屋會勘時，經決議「一華江里里民活動場所，在形式上有為民眾諮詢代書行為。二爾後民眾如有代書詢問，里長甲○○將移請他處辦理。」等情，並經上訴人之代表人甲○○簽名，復參酌證人張台青亦證述有看過民眾跟洪麗星作諮詢服務，但不清楚洪麗星有無作代書工作等語（參見原審卷第117頁），可見洪麗星除擔任系爭里民活動場所管理人外，尚有從事代書諮詢之工作甚明。再查上訴人不爭執洪麗星於系爭房屋設置代書事務所，自94年3月至6月共代理登記45件案件，自94年1月至6月30日止則共計99件等情，顯然洪麗星於上揭期間內所為執行代書業務，係在上訴人所租用之系爭里民活動場所為之，足證系爭里民活動場所有供洪麗星私人使用之事證明確。(三)被上訴人接獲檢舉後，即先以電話聯繫華江里里幹事轉知上訴人改善，嗣後並以94年2月24日函復北市民政局處理情形，並副知上訴人略以：「…說明：…二本區華江里里民活動場所經民眾電話檢舉其設置有代書事務所，其行為違反臺北市里民活動場所租金補助辦法（案）乙節，本所已轉知華江里辦公處，請其確實遵守臺北市里民活動場所租金補助辦法第5、17條規定辦理。」等情，上訴人自承已於94年2月間收受上揭函件，雖該函係以副本發函予上訴人，然依其函件內容可知，係通知上訴人改善其里民活動場所內設置有代書事務所一節無誤，上訴人主張該函僅通知里民活動場所內設有代書事務所，而非不得登錄設置代書事務所，並非通知改善云云，純屬卸責之詞，不足採信。綜上所述，原處分依租金補助辦法第17條第1項規定，自94年8月份起停止上訴人租金補助，並追繳94年3至7月份租金補助款，並無不合，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：
(一)上訴意旨略以：依地方制度法第3條第4項、第59條第1項及行政程序法第2條第2項規定，里並非具有單獨法定地位之組織，自非行政機關（參照本院95年度判字第299號判決），上訴人既非得為權利主體，原處分以臺北市萬華區華江里辦公處為處分相對人，即非適法，原審於此未予論究，自構成行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違法。現今社會代書皆配合仲介公司或建築公司、銀行或買賣當事人所指定處所辦理委託之登記業務，而非至代書事務所接洽業務，訴外人洪麗星並不需要於系爭里民活動場所接洽客戶而為營利行為。參酌證人張台青之證言可知洪麗星於系爭里民活動場所除免費為民眾諮詢外，並無其他營利行為。原審以證人及上訴人不知洪麗星是否於夾層內設置辦公室以及洪麗星將其代書事務所設置於系爭房屋等由，推測洪麗星於系爭里民活動場所有接洽客戶而為營利行為，有違論理法則及證據法則。另系爭里民活動場所提供里民法律及代書等諮詢服務，有關課程表均經被上訴人同意核備，證人張台青證稱里長跟洪麗星有作諮詢服務等詞，顯係依照課表提供免費之諮詢，而與代書業務無關；另洪麗星於85年間即將代書事務所設於系爭房屋，早於上訴人承租系爭房屋之前，況一般買賣房屋除登記案件外，均附隨2件設定及塗銷抵押權案件，雖統計結果洪麗星於94年1月至6月期間共辦理99件，實際上應只有33件，無須利用系爭里民活動場所，原審顯未依證據認定事實，論斷亦有違經驗及論理法則。被上訴人94年6月30日函係針對94年1至6月份評估華江里里民活動場所初評查核結果，上訴人通過初評，依法允以租金補助，足證上訴人完全依照租金補助辦法之規定使用，且里民活動場所歷年來均依照課程表使用，故被上訴人既已評估認定上訴人合法使用里民活動場所，亦與上訴人之認知完全相同，上訴人當無任何違法使用里民活動場所之行為可言。
(二)按「地方自治團體指依本法實施地方自治，具有公法人地位之團體。…」、「鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里；村、里以內之編組為鄰。」、「區以內之編組為里，置里長，無給職，由里民依法選舉之，任期4年，連選得連任，受區長之指揮監督，辦理里公務及交辦事項」、「里設里辦公處，置里幹事，承區長之命，里長之督導，辦理自治及交辦事項，里幹事員額，納入區公所編制」，地方制度法第2條第1款、第3條第4項、臺北市各區公所組織規程第11條第1項、第12條分別定有明文。準此，里僅為鎮、縣轄市及區以內之編組，由里民組成之組織，非屬地方自治團體，亦非行政機關。里辦公處則為里長與里幹事辦公之處所，隸屬區公所，為區公所之派出單位（參照地方制度法第5條各級行政區域之機關之規定及臺北市政府法規委員會96年7月26日北市法二字第09631506400號函）。故「里」與「里辦公處」定義上並不等同，原判決記載「臺北市萬華區華江里辦公處」即「臺北市萬華區華江里」，固有未合，然原審行言詞辯論時，審判長已為闡明，上訴人表示其起訴真意係以「臺北市萬華區華江里」為當事人，是本院逕列「臺北市萬華區華江里」為上訴人，合先敘明。另里為地方行政區域之一，亦為全里人民之集合團體，既有里辦公處之組織，其由里民選舉之里長可為其代表人，依法又有執行上級機關交辦事項及辦理里公務之職權，縱非法人亦不失為非法人之團體，依法自有當事人能力（參照行政訴訟法第22條及最高法院43年台上字第1064號判例意旨）。本院95年度判字第299號判決係屬個案，且案情與本件有別，無從比附援引，上訴人據以主張其非權利能力主體，不得為行政處分之相對人，原判決未予論究，有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違法情事，顯屬誤解。
(三)依上所述，上訴人既非地方自治團體，亦非單獨之行政機關，僅為被上訴人區內之編組之一，其為執行上級機關交辦事項及里公務與推展里民活動而設置里辦公處，有關里辦公處印及里長職章與經費等，均由臺北市政府編列預算及訂頒相關規定管理，此觀之「臺北市里辦公處印及里長職名章製發使用管理要點」、「臺北市里辦公處事務補助費支出要點」、「臺北市里民活動場所租金補助辦法」等規定即明。因之，被上訴人與上訴人間實係具有上下隸屬及監督關係，基於行政一體之原則，被上訴人基於監督機關之地位，認定上訴人之里辦公處租金支出不符臺北市里民活動場所租金補助辦法之規定，而以系爭94年8月15日北市萬民字第09431561401號函文通知上訴人將自94年8月份起停止上訴人租金補助，並追繳94年3至7月份租金補助款，該函性質上係監督機關對於所屬編組所為之指示，而非對外具法效性之行政處分，上訴人即使有異議，亦不得依行政爭訟之方式尋求救濟，是其提起本件訴訟應屬不合法。
(四)系爭函文既非行政處分而不得提起行政訴訟，則上訴人所為實體問題之主張即無庸審酌，原審未察及此，從實體判決駁回上訴人在原審之訴，其理由固有未當，然駁回之結果並無二致，仍應予以維持。上訴論旨據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明
法官 張 瓊 文
法官 姜 素 娥
法官 林 文 舟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
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